关于“穿层”行为合法性的律师意见书

连云港市城市管理局：

贵局2019年1月30日函称：“某小区所建楼盘（商业性质），4.5米挑高空间。业主在购买房屋并办理完不动产权登记手续后，将原为一层的房屋内部空间局部进行穿层变为局部两层。上述行为是否属于违法建设行为”？本律师对此提出律师意见如下，仅供研讨有关事务时供参考：

业主在其建筑物专有部分内进行穿层，本质上是一种室内装饰装修行为。根据我国《物权法》第71条的规定，在不危及建筑物的安全，不损害其他业主之合法权益的前提下，“业主对其建筑物专有部分享有占有、使用、收益和处分的权利”。

又根据建设部《住宅室内装饰装修管理办法》第44条的规定，凡“工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下，可以不申请办理施工许可证的非住宅装饰装修活动”均可参照该办法执行。

可见，不危及建筑物的安全，不损害其他业主之合法权益的判断依据就是建设部《住宅室内装饰装修管理办法》。上述办法中有关装饰装修的禁止性规定见于其第5、6条：

第五条 住宅室内装饰装修活动，禁止下列行为：

（一）未经原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案，变动建筑主体和承重结构；

（二）将没有防水要求的房间或者阳台改为卫生间、厨房间；

（三）扩大承重墙上原有的门窗尺寸，拆除连接阳台的砖、混凝土墙体；

（四）损坏房屋原有节能设施，降低节能效果；

（五）其他影响建筑结构和使用安全的行为。

本办法所称建筑主体，是指建筑实体的结构构造，包括屋盖、楼盖、梁、柱、支撑、墙体、连接接点和基础等。

本办法所称承重结构，是指直接将本身自重与各种外加作用力系统地传递给基础地基的主要结构构件和其连接接点，包括承重墙体、立杆、柱、框架柱、支墩、楼板、梁、屋架、悬索等。

第六条 装修人从事住宅室内装饰装修活动，未经批准，不得有下列行为：

（一）搭建建筑物、构筑物；

（二）改变住宅外立面，在非承重外墙上开门、窗；

（三）拆改供暖管道和设施；

（四）拆改燃气管道和设施。

本条所列第（一）项、第（二）项行为，应当经城市规划行政主管部门批准；第（三）项行为，应当经供暖管理单位批准；第（四）项行为应当经燃气管理单位批准。

上述两条的禁止性规定中，唯第六条第（一）项似与贵局所提之问题有关。而根据一般定义，“建筑物有广义和狭义两种含义。广义的建筑物是指人工建筑而成的所有东西，既包括房屋，又包括构筑物。狭义的建筑物仅指房屋，不包括构筑物”。穿层本身位于房屋之内，故显非狭义上的建筑物。而“构筑物是没有可供人们使用的内部空间的，人们一般不直接在内进行生产和生活活动，如烟囱、水塔、桥梁、水坝、雕塑等”。故，穿层所形成的物体当属构筑物。（详见百度“建筑物”词条）

按照除房屋以外的人工建筑而成的所有东西都是构筑物的一般定义，应当得出一个常识性的判断，并非所有构筑物的建设都需要“经城市规划行政主管部门批准”。否则，即会得出在室内摆个小型雕塑也要经批准的荒谬结论。结合《物权法》第71条和《住宅室内装饰装修管理办法》的立法本旨，只有建造危及建筑物的安全的构筑物时才需要“经城市规划行政主管部门批准”。

据此，本律师认为，在穿层行为“不损害其他业主之合法权益”的前提下，判断未经批准之穿层行为合法性的前置工作是委托有权机构对穿层是否危及建筑物的安全进行鉴定，“危及”则非法，“不危及”则合法。 

  江苏田湾律师事务所 

律师：顾壹心 

二〇一九年一月三十一日